姚尚志，濟(jì)邦咨詢 法務(wù)顧問
蔡芳方，濟(jì)邦咨詢 華西二部總經(jīng)理
2024年5月11日，國務(wù)院第32次常務(wù)會議通過了《公平競爭審查條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第783號，以下簡稱“《條例》”），自2024年8月1日起施行，本《條例》效力層級為行政法規(guī)，共有五章二十七條。
《條例》的出臺引發(fā)了業(yè)內(nèi)針對《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號，以下簡稱“115號文”）及《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱“17號令”）確立的政府與社會資本合作新機(jī)制下，特許經(jīng)營者還能否享有行業(yè)通用的運(yùn)營補(bǔ)貼的討論，以下針對相關(guān)問題做簡要評論解讀。
一、《條例》出臺的背景和目的
《條例》出臺的目的在于掃除地方招商隱形門檻或保護(hù)主義，統(tǒng)一全國大市場，清理與稅收、財政資金過度掛鉤的產(chǎn)業(yè)扶持政策。通過進(jìn)一步規(guī)范市場公平競爭，優(yōu)化地方營商環(huán)境，引導(dǎo)招商投資企業(yè)以“產(chǎn)業(yè)”為中心到地方開展投資行為，防止個別企業(yè)單純?yōu)榱颂兹⊙a(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠遷徙到當(dāng)?shù)?，造成大量財政資源占用同時還不能帶來產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入效果的局面，這也是地方政府化債背景下，基于減冗余輕財政負(fù)擔(dān)以及長期主義所出臺的政策。
二、如何理解不得給予特定經(jīng)營者財政獎勵或補(bǔ)貼
根據(jù)《條例》第十條：
“起草單位起草的政策措施，沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，不得含有下列影響生產(chǎn)經(jīng)營成本的內(nèi)容： （一）給予特定經(jīng)營者稅收優(yōu)惠； （二）給予特定經(jīng)營者選擇性、差異化的財政獎勵或者補(bǔ)貼； （三）給予特定經(jīng)營者要素獲取、行政事業(yè)性收費、政府性基金、社會保險費等方面的優(yōu)惠； （四）其他影響生產(chǎn)經(jīng)營成本的內(nèi)容?！?/p> |
《條例》中通過“反面列舉”的方式描述補(bǔ)貼政策的禁止情形，關(guān)于財政獎補(bǔ)應(yīng)有如下理解：
獎補(bǔ)立法依據(jù)應(yīng)當(dāng)充分
本條前段中針對稅收優(yōu)惠、財政獎補(bǔ)等優(yōu)惠政策的制定限定為“需要由法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院批準(zhǔn)”這三種情況，可見對地方政府使用財政資金進(jìn)行獎勵及補(bǔ)貼的事權(quán)進(jìn)行了一定程度的上收，地方的自主決策也需要在法律、行政法規(guī)或國務(wù)院一事一議的基礎(chǔ)上開展。對比以往清理獎補(bǔ)政策，本輪區(qū)域獎補(bǔ)清理更加注重綜合治理和依法推進(jìn)，對于各地“沒有法律依據(jù)、行政法規(guī)或者國務(wù)院規(guī)定依據(jù)”的區(qū)域性稅收優(yōu)惠和財政獎補(bǔ)都有被審查清理的潛在風(fēng)險。
地方仍有發(fā)布非壟斷行業(yè)性補(bǔ)貼政策空間
新《條例》規(guī)定尚有不詳盡之處，即未就“特定經(jīng)營者”進(jìn)行明確限定，特定是指“特定行業(yè)”“特定企業(yè)”還是兩者都包含并未做基本明確，但從《條例》制定目的來看，政策是為了消除行業(yè)壁壘，統(tǒng)一全國市場，促進(jìn)公平競爭，針對行業(yè)進(jìn)行的補(bǔ)貼往往具有促進(jìn)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及公平競爭的作用，并非單純的地方保護(hù)行為，因此在地方該行業(yè)存在充分競爭的情況下（即非壟斷行業(yè)、同行業(yè)有多家競爭者），地方政府基于國家層面對于行業(yè)的補(bǔ)貼政策，對特定行業(yè)企業(yè)進(jìn)行普適性的財政補(bǔ)貼或獎勵，應(yīng)認(rèn)為不屬于獎補(bǔ)“特定經(jīng)營者”，并不會被認(rèn)定為違反《條例》的規(guī)定。
可見，《條例》并不禁止地方政府發(fā)布非壟斷行業(yè)性補(bǔ)貼政策，這實際與115號文、17號令確立的政府與社會資本合作新機(jī)制下，聚焦使用者付費，但允許行業(yè)通用運(yùn)營補(bǔ)貼存在的要求并無沖突之處。按照115號文的規(guī)定：“...政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設(shè)期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本...”因此，針對城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱，污水等行業(yè)層面已有的運(yùn)營補(bǔ)貼政策仍可存續(xù)，但需明確的是政府付費只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本，無論是新制定或是存量的獎補(bǔ)政策，除須對財政獎補(bǔ)政策的行業(yè)范圍限定以外，還須對所涉獎補(bǔ)的使用范圍加以明確。
三、關(guān)于《條例》的約束范圍
國家市場監(jiān)督管理總局法規(guī)司司長彭新民于2024年6月21日在國務(wù)院新聞辦公室舉行的國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會上提到，《條例》將涉及經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)活動的所有政策措施，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及具體政策措施都納入公平競爭審查范圍...《條例》有針對性設(shè)置了監(jiān)督處理措施和考核評價機(jī)制，保障公平競爭審查工作可監(jiān)督、可檢查、可問責(zé)...“國務(wù)院定期對縣級以上地方人民政府公平競爭審查工作機(jī)制建設(shè)情況、公平競爭審查工作開展情況、舉報處理情況等開展督查”。
從官方表述中可知，《條例》約束范圍應(yīng)包含中央及地方出臺的各類規(guī)范性文件，但從目前政策尚未出臺具體配套制度的階段來看，更多傾向于中央對地方的審查，因此從地方政府角度，《條例》正式實施后，地方性法規(guī)、地方規(guī)章、規(guī)范性文件以及具體政策措施等各類規(guī)范性文件在制定時即受約束。
近些年，國家不斷加強(qiáng)對于地方獎補(bǔ)、稅收優(yōu)惠以及其他優(yōu)惠行為的規(guī)范管理，不斷排查、清理不符合國家法律法規(guī)的優(yōu)惠政策，本次《條例》的出臺，從行政法規(guī)層面確立政策的權(quán)威性和執(zhí)行力，可見國家在促進(jìn)市場公平競爭、優(yōu)化地方營商環(huán)境的堅定決心，因此，于地方政府而言，依法合規(guī)發(fā)布可執(zhí)行的獎補(bǔ)政策，對于吸引投資、維護(hù)良好誠信形象至關(guān)重要；于新機(jī)制特許經(jīng)營項目而言，轉(zhuǎn)變“政府兜底”思維，提升自身項目籌劃和合規(guī)管理能力，依法依規(guī)申請獎補(bǔ)優(yōu)惠才能更好地提高項目運(yùn)行效率及效益。
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