隨著眾多的政府和社會資本合作項目逐漸進入運營期，預(yù)示著越來越多的政府和社會資本合作項目進入中期評估時點，中期評估將成為政府和社會資本合作項目常態(tài)化的工作部署，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部<關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見>的通知》（國辦函〔2023〕115號），項目要定期開展項目運營評價。項目實施機構(gòu)應(yīng)會同有關(guān)方面對項目運營情況進行監(jiān)測分析，開展運營評價，評估潛在風險，建立約束機制，切實保障公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。目前對于政府和社會資本合作項目中期評估工作的具體開展并未有專門的政策文件予以指導，但根據(jù)筆者的實操經(jīng)驗來看，中期評估主要是對項目建設(shè)情況、項目運營狀況、合同履約情況、政府監(jiān)管情況、項目可持續(xù)性等方面進行分析，通過分析偏差的情況確定偏差對各方面的影響，從而提出糾偏路徑及建議。
在項目實際執(zhí)行過程中，政府方最關(guān)注的一般是項目呈現(xiàn)的運營效果，而往往最容易忽視的同時也是較為重要的一環(huán)，即對項目公司的財務(wù)狀況進行分析與評估。筆者將根據(jù)多個項目實操經(jīng)驗在政府和社會資本合作項目中期評估中選取幾個重點財務(wù)問題提出自己的意見和看法，希望能為政府和社會資本合作項目中期評估工作提供參考價值。
一、評估項目公司財務(wù)制度的完善性
對項目公司的財務(wù)狀況進行評估，首先需要充分了解項目公司的財務(wù)制度，去評估項目公司財務(wù)制度的完善性以及在實際執(zhí)行過程中項目公司是否嚴格按照已設(shè)置的內(nèi)部財務(wù)制度有效執(zhí)行。
完善的財務(wù)制度可能包括財務(wù)管理的基礎(chǔ)工作、預(yù)算管理、資本金和負債管理、流動資產(chǎn)管理、長期資產(chǎn)管理、收入管理、成本費用管理、物資材料管理、利潤及利潤分配管理、財務(wù)報告與財務(wù)分析及會計電算化等。
根據(jù)以往政府和社會資本合作項目的評估經(jīng)驗，此類項目模式下項目公司財務(wù)管理制度中可能存在預(yù)算管理不到位、融資管理不完善、風險管理機制不健全等問題：
若項目公司存在預(yù)算管理不到位的情況，一旦預(yù)算計劃偏差較大,則不僅會影響項目建設(shè)進程,甚至會影響公司和項目正常運轉(zhuǎn)；
若項目公司融資管理存在不完善的情況，例如對融資規(guī)模、時間節(jié)點、所需成本等估算結(jié)果有誤，則會無法滿足項目建設(shè)的資金和進度需求；
若項目公司存在風險管理機制不健全的情況，則項目公司可能無法及時發(fā)現(xiàn)自身可能面臨的財務(wù)風險，更不能對財務(wù)風險進行有效管控。
針對以上存在的問題,可以分別采取加強預(yù)算管理與成本控制、加強現(xiàn)金運用管理以及完善風險識別控制機制等措施去進行應(yīng)對。
二、對項目公司對外融資情況進行評估
政府和社會資本合作項目通常投資額較大，項目通常采用自有資金加債務(wù)融資方式運行，若項目公司存在對外融資（如銀行借款、股東借款等）的情況，通常還需要對項目公司對外融資的時間、金額、利率及融資方式等進行評估。
除此之外，通過調(diào)研項目的決算總投資額及注冊資本注入的情況，可以評估項目公司對外融資是否存在過度的情況。
雖然項目公司的對外融資行為屬于其自身的經(jīng)營行為，政府方不應(yīng)過多干預(yù)，但若項目公司對外融資金額過高從而導致財務(wù)費用激增或后續(xù)無力償還，均會影響到項目后續(xù)的穩(wěn)定運營，因此仍建議政府方重點關(guān)注項目公司的對外融資情況。通常情況下，除銀行借款外，項目公司可能還會通過股東借款的方式進行對外融資。
根據(jù)筆者實操經(jīng)驗，在項目實際執(zhí)行過程中，通常存在股東借款利率較高于銀行貸款利率或股東借款利率，不會隨市場利率的下行而調(diào)整等情況。因此，在目前的經(jīng)濟環(huán)境，銀行借款利率普遍存在下調(diào)的情況下，評估小組通常也會建議項目公司積極接洽其他金融機構(gòu)，選擇多渠道貸款方式，降低貸款利率，用于償還利率通常較高的股東借款。通過上述途徑降低項目公司的財務(wù)費用，對于項目公司的盈利能力及后續(xù)項目的穩(wěn)定運營會產(chǎn)生直接影響。
三、對項目公司營業(yè)成本情況進行評估
對項目公司的營業(yè)成本情況進行評估，通常會選擇將項目公司投標文件中的各項營業(yè)成本與項目公司實際發(fā)生的各項營業(yè)成本進行對比分析，一方面由于中標社會資本的投標報價是以投標文件中的各項成本為基礎(chǔ)測算出來的，通過對比，有助于政府方深入了解項目公司發(fā)生的各項實際營業(yè)成本水平；另一方面實際成本與投標文件中成本的對比亦可作為是否調(diào)價的參考依據(jù)。
通常情況下，與投標文件相比，項目公司實際發(fā)生的各項營業(yè)成本較高的原因可能是項目實際情況較投標時發(fā)生變化、項目公司管理水平較低、投資額的增加導致貸款金額和財務(wù)費用的增加等，項目公司實際發(fā)生的各項營業(yè)成本較低的原因則與上述原因相反。
例如在某污水處理廠項目實際執(zhí)行過程中，由于實際進水濃度的降低導致項目公司實際發(fā)生的藥劑費、動力費、污泥運費等成本較投標文件中的各項成本有較大幅度的降低；
在某城鄉(xiāng)一體化環(huán)衛(wèi)項目實際執(zhí)行過程中，由于鄉(xiāng)村進行城鎮(zhèn)化改造使城鎮(zhèn)道路面積增加導致項目公司實際發(fā)生的城鎮(zhèn)清掃面積、水電費、人工費用等各項成本較投標文件中的各項成本有較大幅度的增加。
因中標社會資本的投標報價是以投標文件中的各項成本為基礎(chǔ)測算出來的，因此在上述情況下，通常建議政府方可結(jié)合實際情況重新評估成本的合理性，既不能損害政府方代表的公共利益，也不能降低投資人持續(xù)運營項目的積極性。
除此之外，評估項目公司營業(yè)成本情況亦會對調(diào)價產(chǎn)生影響，在政府和社會資本合作項目中，通常情況下調(diào)價機制主要是根據(jù)價格調(diào)整公式及各項成本變化指數(shù)計算出新的價格，以滿足項目需要，而在實踐中可能會發(fā)生成本因素導致價格出現(xiàn)較大幅度變化，如在道路運輸行業(yè)中，運營成本中人工成本和柴油成本占較大比重，近幾年這些成本的上漲將為經(jīng)營企業(yè)帶來巨大經(jīng)營壓力，因此建議政府方可結(jié)合實際情況去判斷原合同中約定的調(diào)價機制是否合理，決策是否需要對項目啟動調(diào)價程序，還可根據(jù)實際成本變化情況對調(diào)價公式中的調(diào)價系數(shù)進行相應(yīng)調(diào)整，以保障項目后續(xù)的正常運營。
四、對項目公司的關(guān)聯(lián)交易情況進行評估
在政府和社會資本合作項目中，項目公司的關(guān)聯(lián)交易一般包括與存在控制關(guān)系的關(guān)聯(lián)方發(fā)生的交易及與不存在控制關(guān)系的其他關(guān)聯(lián)方發(fā)生的交易。
對項目公司的關(guān)聯(lián)交易情況進行評估，主要通過對項目公司管理人員進行訪談、分析項目公司營業(yè)成本構(gòu)成及翻閱項目公司經(jīng)第三方專業(yè)機構(gòu)審計的審計報告得出項目公司在合作期內(nèi)發(fā)生的關(guān)聯(lián)交易類型。
評估項目公司的關(guān)聯(lián)交易情況對于政府方了解項目公司的經(jīng)營情況至關(guān)重要，從以往評估經(jīng)驗來看，項目公司通過如下幾種方式實現(xiàn)提高項目公司的營業(yè)成本從而達到轉(zhuǎn)移項目公司部分利潤的目的：
與關(guān)聯(lián)方發(fā)生借款行為（例如過度融資行為、股東借款利率過高等）；
采購原材料設(shè)備行為（例如項目公司不與供應(yīng)商直接簽署合同，由關(guān)聯(lián)方作為中間商與項目公司和供應(yīng)商分別簽署合同的大股東高買低賣的行為等）；
簽署服務(wù)合同等方式。
項目公司的成本與政府方對項目的成本審核及后續(xù)運營調(diào)價密切相關(guān)，建議政府方重點關(guān)注項目公司的關(guān)聯(lián)交易情況，建立關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管制度，例如項目公司超過一定金額的關(guān)聯(lián)交易需要向政府方進行備案或?qū)徟?/p>
需要注意的是，并非所有的關(guān)聯(lián)方交易均存在上述問題，若通過正常簽約手續(xù)并且定價及服務(wù)內(nèi)容合理的關(guān)聯(lián)方交易，亦屬于項目公司業(yè)務(wù)發(fā)展及生產(chǎn)經(jīng)營的正常需求，政府方應(yīng)予以支持。
五、對項目公司財務(wù)指標進行分析
對項目公司的財務(wù)指標進行分析，通常會選擇銷售凈利率、資產(chǎn)凈利率、應(yīng)收賬款周轉(zhuǎn)率、總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率、資產(chǎn)負債率、流動比率、利息保障倍數(shù)等指標去分別評估項目公司的盈利能力、營運能力和償債能力水平。
從盈利能力、償債能力和營運能力進行分析是為了綜合評估項目公司的整體財務(wù)狀況，這些指標提供了一個全面的視角，可以幫助政府方和其他相關(guān)人員評估項目公司財務(wù)健康狀況：
盈利能力是指企業(yè)在一定時間內(nèi)獲取利潤的能力，該指標可以幫助評估企業(yè)是否具有足夠的盈利能力來維持和增加企業(yè)的價值，如果企業(yè)的盈利能力不足，可能意味著它在長期內(nèi)難以為繼；
償債能力是指企業(yè)償還其債務(wù)的能力，該指標可以幫助評估企業(yè)是否有足夠的現(xiàn)金流來償還債務(wù)，并防止企業(yè)陷入財務(wù)危機，如果企業(yè)的償債能力不足，可能會影響其信用評級和借款能力，也會影響項目的穩(wěn)定運行；
營運能力是指企業(yè)的經(jīng)營效率，該指標可以幫助評估企業(yè)的管理能力、生產(chǎn)能力和供應(yīng)鏈能力，以確保企業(yè)能夠滿足市場需求，并保持持續(xù)盈利。
結(jié)語
目前，隨著政府和社會資本合作項目逐漸進入運營期，項目運作過程中存在的一些財務(wù)方面的問題亦逐步顯現(xiàn)，如項目建成過程中的工期延誤導致項目公司建設(shè)期利息的增加、投資成本超支、注冊資本變化、政府付費不及時以及項目公司銀行還款壓力較大等等，政府方通常更加看重項目的實際運行效果從而忽視項目公司的財務(wù)狀況，中期評估通過細致化評估項目公司的各項財務(wù)內(nèi)容，對于改進項目實施過程中存在的財務(wù)問題從而使通常合作期較長的政府和社會資本合作項目穩(wěn)定運行下去具有重要的現(xiàn)實意義。
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