作者：溫來成
中央財經(jīng)大學中財-安融地方財政投融資研究所執(zhí)行所長、財稅學院教授、博士生導師
改革開放后，我國曾多次發(fā)行特別國債，今年特別國債的發(fā)行，引起國內(nèi)外各方面的關(guān)注，本文就有關(guān)特別國債的管理問題，展開討論。
一、我國特別國債的性質(zhì)及其發(fā)展
國債是中央政府以債務人的身份，利用國家信譽，按照信用經(jīng)濟有借有還并償付利息的原則，向國內(nèi)外的居民、銀行、企業(yè)或其他社會組織籌集的財政收入。國債也是公債的重要種類之一。我國在2015年發(fā)行地方政府債券之前，國債和公債的內(nèi)容相同，大部分時間兩個概念可以混用。從當前世界各國財政的狀況看，包括國債在內(nèi)的公債，是政府財政管理的常見現(xiàn)象，政府債務實際成為一種經(jīng)常性收入，不像自然經(jīng)濟條件下只是偶然的財政現(xiàn)象。國債在彌補財政赤字、籌集建設資金、調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟運行、平衡國際收支等方面，發(fā)揮著重要作用。國債可按不同標準，進行分類。如按發(fā)行地區(qū)，可分為內(nèi)債與外債；按是否可以流通，可分為流通國債和不可流通國債；按債權(quán)記錄方式，可分為記賬式國債、憑證式國債等；按國債用途，可分為普通國債和特別國債。特別國債就是為了特殊目的和用途而發(fā)行的國債，在管理上也不納入財政赤字核算。
改革開放以來，包括今年發(fā)行的特別國債，我國發(fā)行過四次特別國債，每次都有特定用途。從前三次特別國債的發(fā)行及使用情況看，基本達到了預期目的，取得了較好的經(jīng)濟社會效益。前三次發(fā)行的特別國債包括：
第一次，經(jīng)第八屆全國人大常委會第30次會議審議批準，財政部于1998年8月向四大國有獨資商業(yè)銀行發(fā)行了2700億元長期特別國債，所籌集的資金全部用于補充國有獨資商業(yè)銀行資本金。這次特別國債的發(fā)行，及時補充了國有資本金，有力支持了國有銀行改制上市，建立現(xiàn)代銀行制度，完成了我國銀行業(yè)發(fā)展史上一次重大飛躍。
第二次，2007年十屆全國人大常委會第二十八次會議決定：批準發(fā)行11500億元特別國債，用于購買約2000億美元外匯，作為即將成立的國家外匯投資公司的資本金。時任財政部部長金人慶就這一議案作說明時，談到了發(fā)行特別國債的4個積極意義。他說，首先，可抑制貨幣流動性；其次，可促進財政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，使宏觀調(diào)控更加有效；第三次，可以降低外匯儲備規(guī)模，提高外匯經(jīng)營收益；第四，有利于支持國內(nèi)企業(yè)“走出去”，提升國家經(jīng)濟競爭力。
第三次，2020年發(fā)行一萬億元的抗疫特別國債。這次特別國債的發(fā)行，有力拉動了疫情期間的經(jīng)濟增長，扶持困難企業(yè)，救助低收入群體，為抗疫斗爭取得最后勝利發(fā)揮了重要作用。
二、2024年特別國債的性質(zhì)及使用
2024年特別國債的發(fā)行，是黨中央國務院根據(jù)今年國家經(jīng)濟社會發(fā)展所面臨的特殊國內(nèi)外環(huán)境而作出的一項重大決策。具體而言，在國內(nèi)，社會有效需求不足，特別是民營經(jīng)濟投資積極性不高的問題，制約我國2024年經(jīng)濟可持續(xù)增長；市場信心不足，預期較弱，需要利用政府債務政策提振市場信心；經(jīng)濟增長下行影響就業(yè)形勢，關(guān)系民生和社會穩(wěn)定；在國際上，美國等西方國家圍堵我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略沒有改變，而且變本加厲，我國需要運用政府債務政策等工具，有效應對這一局面，并需要樹立長期斗爭的打算；俄烏沖突、哈馬斯以色列沖突等國際熱點問題，對國際產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)生沖擊，影響國際市場供求關(guān)系，我國需要運用政府債務政策等工具，應對國際市場動蕩，維護國內(nèi)經(jīng)濟社會運行秩序；我國繼續(xù)推行“一帶一路”倡議，構(gòu)建人類命運共同體，需要政府債務管理政策支持；在應對世界氣候變化等全球公共物品提供領(lǐng)域，我國受到來自于發(fā)達國家和發(fā)展中國家兩個方面的壓力，需要運用政府債務管理政策，應對提供全球公共物品的挑戰(zhàn)。
在上述國內(nèi)外環(huán)境下，為實現(xiàn)預期經(jīng)濟社會發(fā)展目標，國務院決定發(fā)行2024年特別國債，先發(fā)1萬億元，主要用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力建設。具體支持領(lǐng)域包括：
（1）糧食安全；
（2）能源安全；
（3）產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全；
（4）城市基礎設施和保障性安居工程配套基礎設施；
（5）生態(tài)環(huán)境保護修復；
（6）交通物流重大基礎設施；
（7）社會事業(yè)（產(chǎn)糧大縣單列）；
（8）其他重點領(lǐng)域，包含興邊富民行動試點城鎮(zhèn)、邊境口岸擴能改造等。
根據(jù)目前安排，1萬億元的特別國債資金，中央財政和地方財政各使用5000億元。各部門、地區(qū)在申報特別國債項目時，要求原則上應為“十四五”規(guī)劃、國務院及國務院有關(guān)部門批復的重點專項規(guī)劃，以及區(qū)域規(guī)劃或省級規(guī)劃和相關(guān)實施方案中的重點項目。新開工項目要求前期研究論證充分，具備一定的前期工作基礎，原則上能夠在2024年底前開工建設。在建項目的開工時間應在2021年1月1日之后，能在2024年形成較大實物工作量。已完工或投資完成額超80%的項目不得報送。同時要嚴格落實各渠道建設資金，確保項目資金拼盤完整閉合。因此，今年的特別國債的發(fā)行，其背景與資金用途，與前三次特別國債有顯著差異，體現(xiàn)了特別國債的特點。也體現(xiàn)了2024年我國經(jīng)濟社會發(fā)展的特殊要求和特點。
三、2024年特別國債管理政策的重點
盡管和一般國債相比，特別國債有其特殊之處，但也具有國債的一般特征，即是中央政府的債務，需要還本付息。因而對特別國債也要加強管理，努力提高資金使用效益，實現(xiàn)國家特定的經(jīng)濟社會發(fā)展目標。就2024年特別國債而言，其管理的政策重點主要有以下幾個方面：
加強國債項目管理，為2024年經(jīng)濟發(fā)展目標作出貢獻
如前所述，今年特別國債的發(fā)行，有其特別的背景與特殊的資金使用方向。這就要求國債項目的管理，一方面，符合國家重大戰(zhàn)略、國家重大安全的要求，另一方面，要求申報的項目較為成熟，能夠在當年完成各項前期準備及審批工作，當年開工建設，形成當年的實物工作量，拉動經(jīng)濟增長，以實現(xiàn)今年的宏觀經(jīng)濟增長目標。
加強國債項目績效管理，從總體上提高中央政府還本付息的能力
這次發(fā)行的特別國債，用于國家重大戰(zhàn)略、國家重大安全的項目建設，這些項目具有一定的公益性，但就某個項目而言，不一定能夠達到收支平衡，取得較好經(jīng)濟效益的目的。但從總體上有利于解決國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的一些重大問題，保衛(wèi)國家經(jīng)濟安全，維護經(jīng)濟社會發(fā)展秩序，為企業(yè)和個人生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造良好的條件，在整體上有利于培植財源，增加稅收收入，提高中央政府還本付息能力。這就要求明確項目績效目標，科學設計、精細施工，控制成本、按期交付使用，發(fā)揮項目預期的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益。
提高特別國債的透明度，加強社會監(jiān)督
特別國債建設的國家重大戰(zhàn)略、國家重大安全項目，從性質(zhì)上講，一般屬于準公共物品范疇，國債還本付息除部分來自項目的收益外，還有部分資金來自納稅人繳納的稅費。目前，我國國債信息公開制度不夠健全，因而在國債資金使用及項目管理中，需要進一步提高信息的透明度，及時發(fā)布國債項目建設、運營情況，自覺接受納稅人的監(jiān)督，讓納稅人能夠充分擁有知情權(quán)，及時發(fā)現(xiàn)、糾正項目建設運營過程中存在的問題，維護社會公共利益，最大限度發(fā)揮國債項目效益。
加強國債項目對社會資本的帶動效應，發(fā)揮國債資金的杠桿作用
針對目前我國民營企業(yè)投資積極性不高，市場預期弱的問題，充分利用國債資金建設項目規(guī)模大、有關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈條長的特點，在國債資金項目建設和運營的各個環(huán)節(jié)，盡可能吸收民營企業(yè)參與，發(fā)揮國債資金對民營資本等社會資本的拉動作用，體現(xiàn)國債的乘數(shù)效應，改善民營企業(yè)家的市場預期，調(diào)動其投資和生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，以推動國民經(jīng)濟保持較高的增長速度，實現(xiàn)國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略目標，解決現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展的突出矛盾，特別是社會有效需求不足的問題，達到發(fā)行特別國債的目的。從目前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實情況看，國債項目建設和運營，能否推動民營經(jīng)濟的發(fā)展，是需要切實解決的核心問題之一，對我國經(jīng)濟社會的長遠發(fā)展，以及中國式現(xiàn)代化建設，具有重要的意義。
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